1913年袁世凯镇压二次革命后,为谋求日本取缔“乱党”(时孙中山等人流亡日本),承认其政权,派孙宝琦、李盛铎去日本进行“亲日”活动。日本乘机提出“满蒙五路”要求。同年10月5日,日本驻华公使与袁世凯政府在北京以秘密换文达成协议,日本攫取了开(源)海(龙)、四(平)洮(南)、长(春)洮(南)、洮(南)承(德)、吉(林)海(龙)线的借款权或优先借款权,实际上获得了满蒙五路的全部承筑权,为扩大侵略东北和内蒙古创造了条件。