中朝即内朝,由皇帝左右的亲信和宾客所构成;外朝是指属于丞相、御史大夫和九卿所构成的官僚体制。中外朝之分出现于武帝时。西汉早期,皇帝处理国家大事,丞相也参与谋议。武帝为了加强集权而削弱丞相的权势,对于重要政事,依靠一些亲信在宫廷之内作出决策,中朝由此而得以形成。近臣包括侍中、左曹、右曹、诸吏、散骑、常侍、给事中。皇帝对所亲信或其他官员、儒生,在他们原职之外再给予侍中、常侍之类的名号,当时人称这类官名为加官。所谓加官,是一种头衔,并无具体的职掌,但获得此号者,可出入禁中,并参与机密的商议。有时他们还可根据皇帝旨意去批驳外朝大臣。西汉的近臣,实际上是皇帝的宾客和幕僚。尚书本为皇帝身边掌司笔札的小官。中朝出现后,它的地位逐渐重要,与仅仅参与议论的加官不同,尚书既有官署、官属,又有具体的职司,是皇帝的秘书机关,在中朝已渐居核心地位。昭帝时,霍光秉政兼领尚书事,以后辅政大臣都援此先例而领尚书事。自从中外朝分立之后,中朝决策,支配外朝,丞相的权力日益转移到中朝。皇帝最为亲密的宦官、外戚,很容易变为中朝的主宰。元帝时,宦官弘恭、石显,即以中书的身份专断国政;哀帝、平帝之世(公元前6年～公元5年),外戚王氏相继把持中朝,终于酿成新莽代汉的结局。