中美关系始终是国民党外交的重心所在,战后尤其如此。美国与中国除了因为马歇尔使华以及美国介入中国国内政治斗争而发生的密切的政治关系之外,经济关系也是战后中美关系的一个重要内容,其中尤以中美商约的谈判占据着战后中国对美外交的重要地位。
在旧有不平等条约体系下,外商在华经济活动受到一系列特殊的保护,与华商相比处于优势地位。1943年中美、中英新约签订后,由不平等条约体系保护的旧有经济规范取消了,如何界定中外之间新的经济关系,成为一个亟待解决的问题,中美商约谈判就是在这样的大背景下展开的。它又是中国与外国间谈判的第一个新商业条约,因而不仅对于中美两国,而且对于中国与其他国家间的经济关系,都具有重要的影响。正因为如此,中美商约谈判引起了中美两国政府和工商企业家的广泛关注。
还在抗战结束之前,美国政府和工商界已经在为中美商约谈判进行准备。有四百家成员参加的美国中美工商业协进会(其中包括不少美国著名工商企业),代表美国工商界提出了对中美商约谈判的意见,主要目标是:“帮助为两国间的贸易和美国在华投资建立一个健全的法律基础,并为双向贸易最大限度的发展提供一切实际的帮助。”[1]由于过去特权带来的好处,他们仍然希望在新条约中保持某种特权。在中美工商业协进会向国务院提交的意见中要求:“战前美国在华实业因遵循美国法律、服从美国法庭而得到好处,人们合乎情理地相信,这种状况将继续下去,如果发生什么转变,将会规定一个过渡时期,其间将继续享受美国法律带来的好处。”[2]不仅是美国工商界要求中国市场的开放,甚至连美国军方亦认为,蒋介石为美国的政治经济支持应当付出的代价是,保证美国的特殊经济利益,将中国经济置于美国的完全指导之下[3]。美国国务院正是在这样的基础上草拟了条约草案,在新商约框架中,将旧有特权尽可能保持下来。
根据中美新约的规定,新商约的谈判将在战争结束六个月后开始。不等战争结束,1945年4月2日,美国方面已将一个长达五十八页的商约草案交给中国外交部。外交部召集经济、财政、交通、内政、教育、司法行政等部和地政署及中央宣传部对美方草案进行了详尽研究,认为美方约文“范围之广,内容之详,为以往美国对外商约所未有”,而且此约“不但对于中美今后合作关系重大,且将为我国与其他各国商约之范本”,因此各部均提出了若干意见,其中最大的异议集中在美方要求的给予缔约双方公司、社团以国民待遇与“无条件和无限制”的最惠国待遇问题上[4]。虽然这样的待遇是给予双方国民的,但是中美两国之间经济发展的巨大差异,使中国国民实际上无法享受此种待遇,而且美国是联邦制国家,各州都有保护自己利益的特别规定,外国国民在美国所能享受的国民待遇只限于联邦法律的范围内,这对于中国极为不利,最惠国待遇则有被他国援用之担忧,因此中国有关部门均反对不加限制地给予美国公司、社团以国民待遇与“无条件和无限制”的最惠国待遇。美方草案的另一个突出问题是,关于在华美国公司法律地位的规定与中国正在讨论中的新《公司法》不符。拟议中的新《公司法》规定,公司的法律地位采取属地原则,无论由谁经营,凡本部设在中国领土内的公司为中国公司,反之即为外国公司,这样许多在华营业多年的美资公司(如著名的上海电力公司等),由于他们的本部不在国外,不能算外国公司[5]。美国对此反应强烈,他们在商约草案中极力要求中方接受美国对于公司法律地位的解释,即公司的法律地位决定于其注册地,这样许多在华营业的美国公司,虽然本部设在中国,但因其在美国注册仍可算美国公司。
美方草案提出之后,在美方催促下,中美双方首先在美国进行了非正式会谈,主要是中方要求了解美方草案中若干规定和措辞的确切含义。日本投降后,美国实业家急于返回中国,中美工商业协进会及其下属公司发起了声势浩大的向战后中国市场进军的运动,协进会及美国各大工商业企业代表纷纷来华,准备在战后中国市场上大显身手。美国政府和企业家雄心勃勃地要把19世纪末美国提出门户开放政策时对中国市场的高度期望变成现实,把中国潜在的庞大市场变成能为美国实业家带来源源不断的丰厚利润的市场。因此,美方催促中方尽快开始正式谈判。美国商人提出,如果中国不同意开始谈判,则美国应停止对中国的贷款和援助[6]。马歇尔受命来华后,美国又将中美商约谈判与马氏的使命联系起来。1946年1月17日,美国国务院将财政部的急电转致马歇尔,其中转述了由国务院、财政部和商务部等部门代表组成、负责协调美国对外经济政策、监管对外贷款的国际货币财政问题委员会的意见,将立即谈判商约作为美国给予中国贷款的条件之一,同时还要考虑中国在下列问题上的态度:1.中国商业政策的非歧视性质;2.并非旨在发展自给自足经济的合理的关税政策;3.为外国在华公司创造与在其他商业国家相似的条件;4.在最惠国待遇基础上使外国公司进入各种实业领域;5.扩展私人贸易和私人企业经营的领域;6.无损中外企业的经济发展计划,等等。上述种种条件多数与商约谈判有关,质言之,谈不成美国满意的商约,国民政府就很难得到贷款。这实际是在谈判中加入了新的因素,即国民政府从美国获得财政援助及马歇尔在调处中对国民政府的支持,依赖于谈判的进展,这对于已经因为经济发展不平衡而在谈判中处于弱势的国民政府又加一重新的压力,而且这样的压力,对于正在极力争取美国支持以削平对手统一中国的国民政府几乎是难以抗拒的。商约谈判的过程充分反映了双方的这种不平等性,美国政府与工商界一直密切合作,最大限度地保证美商利益,而国民政府因为担心外界对条约的负面反映,一直保持了谈判的秘密性,工商界不得与闻,只能在条约签订后,接受既成事实。
在美国的压力下,1946年2月5日,关于中美商约的谈判在重庆开始举行,中方首席代表是外交部条约司司长王化成,美方首席代表是美国驻华参赞施麦斯。双方以美方提出的草案为基础,进行了艰难的谈判。中方首先声明:1.为中美友好全面合作起见,“我们已对贵方所有建议均加以最优惠的考虑,并尽可能立即按原有形式接受美方条款”;2.中方不仅要考虑本约,而且还必须联系与其他国家的关系;3.中国与美国经济发展水平不同,因而并非所有条款在实际运用上双方都有同样的好处;4.中方的对案勿让第三方知道。美方强调,美方方案是谈判的基础,因为此方案注意到了最近国际经济关系的发展,“是作为一项统一的计划而设计的,因此它的有关内容须放在与这一整个计划的关系中考虑”[7]。
有关中美商约谈判的讨价还价实际集中在三个主要分歧点上。中国首先在公司法律地位问题上向美方作出了重大让步。3月中旬,国防最高委员会审议新《公司法》,专门委员会主任委员徐堪提出取消外国公司需在本国“营业”的规定,遭到委员们一致反对。但主管当局深知,“就两国经济相需情形而论,我所赖于美者急,而美所求于我者缓,故研议本约自应权衡国家整个需要,就全面之利害着想,庶不致因小失大”[8]。换句话说,中美双方在商约谈判中地位的不平等,是自始即由主客观条件所决定的。因此在主管当局坚持下,3月23日,立法院还是通过了修改后的《公司法》,在公司定义上接受了美国的要求,这在国民政府立法史上是没有先例的。著名经济学家马寅初指出:“外国人不应干涉我国的内政,更不应干涉我们的立法。中国的立法应当是为了中国人民的利益,可是我们的政府不重视人民的意见,而重视美国的利益,只知道如何便利美国,而不顾老百姓的利益,这不是中国的经济,而是美国的经济。”[9]
关于国民待遇问题,美方坚持如果没有该项规定,外商在华经济活动将受到中国地方法律的限制,但闭口不提美国联邦法与州法律的差别。美国要求美商在华享受国民待遇,而华商在美国只能享受他州待遇,这显然不公平,但在美方压力下,中方同意给予美国公司、社团国民待遇,并同意公司范围包括金融业(中方以前一直反对金融业享受国民待遇),但加上“除缔约彼方法律另有规定外”,同时接受了美国的“它州待遇”。关于“无条件和无限制”的最惠国待遇问题,双方于此费时最多,中方坚决反对“无条件和无限制”字样,因为这将开一个供他国援引的不利先例。由于中方表示“我国在事实上已采用无条件最惠国待遇,但为避免舆论反对及他国援例要求,故不愿列入条约,美方人员以我立场坚定,经请示国务院终于让步,同意将本款中无条件最惠国待遇一句删去”[10]。谈判从重庆到南京,历时半年,至8月底谈成了初稿。
11月4日,中国外交部长王世杰、外交部条约司司长王化成和美国驻华大使司徒雷登、使馆参赞施麦斯在南京签订了《中美友好通商航海条约》。条约内容十分广泛,林林总总,计有三十条之多,各条中又有若干款,但其主要内容可以概括为两项:1.缔约双方国民在下列各方面彼此享有国民待遇,即在彼方领土全境内居住、旅行,从事经商、制造、加工、金融、科学、教育、宗教及慈善事业,购置动产,进出口商品内地税的征收,商品的销售、分配,在彼此领土内所制造商品的出口关税;2.缔约双方在下列各方面彼此享有最惠国待遇(即所谓“不低于任何第三国国民、法人及团体所享有之待遇”),即进口关税、采矿、内河及沿海行船与通商、购置不动产[11]。
中美商约是中国废除不平等条约体系之后,和外国签订的第一个商约。该条约的内容十分广泛,不仅限于条约名称所指的通商航海,还涉及政治、文化、教育、宗教乃至军事等各个方面。如同艾奇逊所称,它“为美中两国的关系提供了一个全面的法律框架”[12]。与旧有不平等条约不同,这个条约的大多数条文规定对于双方都是平等的,互惠的[13]。考虑到中国近代订立的那么多单方面优惠的不平等条约,该约条文的平等互惠内容当然具有一定的意义。然而,在废除了旧的不平等条约的片面最惠国待遇和外侨特权之后,是否只要规定了互惠的最惠国待遇和国民待遇就是平等呢?其中的关键在于,美国是最发达的经济大国,而中国还是一个极不发达国家,互惠平等对于两个经济发展差别极大的国家的意义显然是不一样的,美国可以充分享受的优惠,中国由于经济发展程度所限,根本不可能享受,因此条约签订之后,中国各界反应最为强烈的,就是这种形式上的平等而实质上的不平等。中美商约公布之后,除了国民党的《中央日报》发文认为,“只要这个条约在原则上是平等的,便无非议的余地”外[14],几乎没有得到中国社会各界和舆论的支持。知识界称其为单惠条约,沿海大城市工商界人士多数反对或不无疑问,而内地工商界则一致反对。《大公报》认为:“在实质上,我们觉得它几乎是一个新的不平等条约”;“中国当年的不平等条约中的最惠国条款,是片面的,现在则是双方的,自然是平等的了。但事实上中国的国力太差,于是所有的互惠都变成了单惠。……中国这样的大开门,是完全符合了美国的‘门户开放’政策。美国的高度工业品大量涌来,美国的高度生产力与高度生活力都大量拥来,试想想,我们的工业将如何建设?我们的经济将成何形状?我们人民的生活将处何境遇?我们是弱国穷国,我们不怪美国,只是惊异我们的政府为什么竟不为本国的工业、经济与人民生活谋一些保护?”[15]中共更是抨击中美商约“乃不平等条约废除后首度签订的最不平等条约”,谴责国民党借此约“不但将获得前次所谈五万万元借款,而且将获得更大更多的借款与投资,以便加强统治与扩大内战”[16] 。
面对外界对中美商约的强烈批评,主持中美商约谈判的王世杰承认,“因中美经济状况不同,所谓互惠实际上仍易成为片面之惠,故对若干问题,中国不能不采取若干保留之态度。然为鼓励美国对华投资以助我工业发展起见,势不能不给予美国人民及公司以必要之保障”[17]。为了缓和这种批评,外交部条约司司长王化成于11月28日发表声明:“总观各界批评,最着重之点,佥以中美两国国力不同,我国不能根据条约而享受与美国同样之平等互惠利益,对于此点,我方于谈判中,无时不予以细密之注意。”他认为条约对于中国的实际情况亦给予了考虑,在九个方面中国作了保留。如国民待遇在“法律另有规定时,则不适用”;关于版权,中国人翻译美国著作不受任何限制;对关税自主和进出口的决定权毫无影响;关于船舶航行范围,“其权操之在己”,“我方对沿海贸易及内河航行权之必要保留,由本国国民享有一点,向所坚持”。他强调“所谓最惠国待遇,实即为与第三国之平等待遇,此为我国历年来在外交上所力争之原则。我既不愿在美华侨遭受低于其他国家国民所受之待遇,则我当亦不应对在华之美侨予以不平等待遇”[18]。
评价中美商约,不能仅仅从经济意义考量,它的谈判过程和政治背景也是不应忽视的重要一面。在条约谈判过程中,中美双方处于不平等的地位,中方始终承受着某种有形和无形的压力,有些是美方公开强加的,有些是中方可以感觉到的。而条约谈判的政治背景,加剧了双方的这种不平等性。战后中美关系的两个显著特点是:中国经济的恢复有赖于美国的援助,国民政府需要美国的支持对付其对手中共并确立其在国内的独尊地位。可以说,中美双方都充分认识到自己在谈判中的不利和有利、劣势与优势地位,唯其如此,美国才敢于对中国有关立法过程进行干预;国民党才不顾内外的强烈反对,不惜以损害国内工商业界利益为代价迁就美国,以换取美国的支持。为免节外生枝,条约签订后,11月6日,国防最高委员会批准了条约,9日立法院表决通过条约,这样在条约签订后的一周内,国民政府已经完成了全部批准手续。
颇具讽刺意味的是,就在中国各界对中美商约强烈反对之际,被中国人认为占了便宜的美国人对这个条约仍不满意,这其中除了两国经济文化环境带来的差别外,确实也存在对于国际经济规则的不同理解[19]。比如内河航运问题,在美国人看来,中国关于航运的规定,采取了相背于普遍国际惯例的极端民族主义立场,即所有外籍货轮均不得载货驶往非指定海口的中国口岸。这样就使外籍货轮不能进入上海以远的长江,而只能在上海卸货,再经转运至长江上游港口,如重要的商业中心汉口。结果,货物在中国水域内的转运费远高于其应花费数字,而且上海转运中的种种程序,使它成为阻碍中国内地极需货物的瓶颈[20]。再如知识产权问题,在国人看来似乎并不那么重要,而在极端重视知识产权并以此作为出口创汇大宗产品之一的美国人眼中,条约对中国作了重要让步。美国人希望的是无条件和无限制的自由贸易以及国民待遇,因此,直到1948年11月,美国国会才批准了该条约,30日,中美双方在南京交换了批准书。此时国民党政府已在内战中全面失利,条约对美国人的意义已经很小了。
在战后最初两年间,中美之间还签订了一系列条约和协定,如《关于美国驻华军事顾问团之协定》(1946年4月29日)、《中美空中运输协定》(1946年12月20日)、《关于美国武装部队驻扎中国领土之换文》(1947年9月3日)、《关于美国救济援助中国人民之协定》(1947年10月27日)、《中美在华教育基金协定》(又称《中美文化协定》,1947年11月10日)等。通过这些条约、协定和换文,将美国与国民政府之间的特殊关系进一步固定下来,保障了美国在中国政治、经济、军事、文化等各方面的具有绝对优势的排他性的特殊地位。单就中美经贸关系而言,1936年,中国自美进口及对美出口货值分别占中国进出口贸易的19.6%和26.4%;而到1946年,这两个数字为57.2%和38.7%[21],仅此一项,即可见美国在中国对外关系中所占的特殊重要地位。
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在旧有不平等条约体系下,外商在华经济活动受到一系列特殊的保护,与华商相比处于优势地位。1943年中美、中英新约签订后,由不平等条约体系保护的旧有经济规范取消了,如何界定中外之间新的经济关系,成为一个亟待解决的问题,中美商约谈判就是在这样的大背景下展开的。它又是中国与外国间谈判的第一个新商业条约,因而不仅对于中美两国,而且对于中国与其他国家间的经济关系,都具有重要的影响。正因为如此,中美商约谈判引起了中美两国政府和工商企业家的广泛关注。
还在抗战结束之前,美国政府和工商界已经在为中美商约谈判进行准备。有四百家成员参加的美国中美工商业协进会(其中包括不少美国著名工商企业),代表美国工商界提出了对中美商约谈判的意见,主要目标是:“帮助为两国间的贸易和美国在华投资建立一个健全的法律基础,并为双向贸易最大限度的发展提供一切实际的帮助。”[1]由于过去特权带来的好处,他们仍然希望在新条约中保持某种特权。在中美工商业协进会向国务院提交的意见中要求:“战前美国在华实业因遵循美国法律、服从美国法庭而得到好处,人们合乎情理地相信,这种状况将继续下去,如果发生什么转变,将会规定一个过渡时期,其间将继续享受美国法律带来的好处。”[2]不仅是美国工商界要求中国市场的开放,甚至连美国军方亦认为,蒋介石为美国的政治经济支持应当付出的代价是,保证美国的特殊经济利益,将中国经济置于美国的完全指导之下[3]。美国国务院正是在这样的基础上草拟了条约草案,在新商约框架中,将旧有特权尽可能保持下来。
根据中美新约的规定,新商约的谈判将在战争结束六个月后开始。不等战争结束,1945年4月2日,美国方面已将一个长达五十八页的商约草案交给中国外交部。外交部召集经济、财政、交通、内政、教育、司法行政等部和地政署及中央宣传部对美方草案进行了详尽研究,认为美方约文“范围之广,内容之详,为以往美国对外商约所未有”,而且此约“不但对于中美今后合作关系重大,且将为我国与其他各国商约之范本”,因此各部均提出了若干意见,其中最大的异议集中在美方要求的给予缔约双方公司、社团以国民待遇与“无条件和无限制”的最惠国待遇问题上[4]。虽然这样的待遇是给予双方国民的,但是中美两国之间经济发展的巨大差异,使中国国民实际上无法享受此种待遇,而且美国是联邦制国家,各州都有保护自己利益的特别规定,外国国民在美国所能享受的国民待遇只限于联邦法律的范围内,这对于中国极为不利,最惠国待遇则有被他国援用之担忧,因此中国有关部门均反对不加限制地给予美国公司、社团以国民待遇与“无条件和无限制”的最惠国待遇。美方草案的另一个突出问题是,关于在华美国公司法律地位的规定与中国正在讨论中的新《公司法》不符。拟议中的新《公司法》规定,公司的法律地位采取属地原则,无论由谁经营,凡本部设在中国领土内的公司为中国公司,反之即为外国公司,这样许多在华营业多年的美资公司(如著名的上海电力公司等),由于他们的本部不在国外,不能算外国公司[5]。美国对此反应强烈,他们在商约草案中极力要求中方接受美国对于公司法律地位的解释,即公司的法律地位决定于其注册地,这样许多在华营业的美国公司,虽然本部设在中国,但因其在美国注册仍可算美国公司。
美方草案提出之后,在美方催促下,中美双方首先在美国进行了非正式会谈,主要是中方要求了解美方草案中若干规定和措辞的确切含义。日本投降后,美国实业家急于返回中国,中美工商业协进会及其下属公司发起了声势浩大的向战后中国市场进军的运动,协进会及美国各大工商业企业代表纷纷来华,准备在战后中国市场上大显身手。美国政府和企业家雄心勃勃地要把19世纪末美国提出门户开放政策时对中国市场的高度期望变成现实,把中国潜在的庞大市场变成能为美国实业家带来源源不断的丰厚利润的市场。因此,美方催促中方尽快开始正式谈判。美国商人提出,如果中国不同意开始谈判,则美国应停止对中国的贷款和援助[6]。马歇尔受命来华后,美国又将中美商约谈判与马氏的使命联系起来。1946年1月17日,美国国务院将财政部的急电转致马歇尔,其中转述了由国务院、财政部和商务部等部门代表组成、负责协调美国对外经济政策、监管对外贷款的国际货币财政问题委员会的意见,将立即谈判商约作为美国给予中国贷款的条件之一,同时还要考虑中国在下列问题上的态度:1.中国商业政策的非歧视性质;2.并非旨在发展自给自足经济的合理的关税政策;3.为外国在华公司创造与在其他商业国家相似的条件;4.在最惠国待遇基础上使外国公司进入各种实业领域;5.扩展私人贸易和私人企业经营的领域;6.无损中外企业的经济发展计划,等等。上述种种条件多数与商约谈判有关,质言之,谈不成美国满意的商约,国民政府就很难得到贷款。这实际是在谈判中加入了新的因素,即国民政府从美国获得财政援助及马歇尔在调处中对国民政府的支持,依赖于谈判的进展,这对于已经因为经济发展不平衡而在谈判中处于弱势的国民政府又加一重新的压力,而且这样的压力,对于正在极力争取美国支持以削平对手统一中国的国民政府几乎是难以抗拒的。商约谈判的过程充分反映了双方的这种不平等性,美国政府与工商界一直密切合作,最大限度地保证美商利益,而国民政府因为担心外界对条约的负面反映,一直保持了谈判的秘密性,工商界不得与闻,只能在条约签订后,接受既成事实。
在美国的压力下,1946年2月5日,关于中美商约的谈判在重庆开始举行,中方首席代表是外交部条约司司长王化成,美方首席代表是美国驻华参赞施麦斯。双方以美方提出的草案为基础,进行了艰难的谈判。中方首先声明:1.为中美友好全面合作起见,“我们已对贵方所有建议均加以最优惠的考虑,并尽可能立即按原有形式接受美方条款”;2.中方不仅要考虑本约,而且还必须联系与其他国家的关系;3.中国与美国经济发展水平不同,因而并非所有条款在实际运用上双方都有同样的好处;4.中方的对案勿让第三方知道。美方强调,美方方案是谈判的基础,因为此方案注意到了最近国际经济关系的发展,“是作为一项统一的计划而设计的,因此它的有关内容须放在与这一整个计划的关系中考虑”[7]。
有关中美商约谈判的讨价还价实际集中在三个主要分歧点上。中国首先在公司法律地位问题上向美方作出了重大让步。3月中旬,国防最高委员会审议新《公司法》,专门委员会主任委员徐堪提出取消外国公司需在本国“营业”的规定,遭到委员们一致反对。但主管当局深知,“就两国经济相需情形而论,我所赖于美者急,而美所求于我者缓,故研议本约自应权衡国家整个需要,就全面之利害着想,庶不致因小失大”[8]。换句话说,中美双方在商约谈判中地位的不平等,是自始即由主客观条件所决定的。因此在主管当局坚持下,3月23日,立法院还是通过了修改后的《公司法》,在公司定义上接受了美国的要求,这在国民政府立法史上是没有先例的。著名经济学家马寅初指出:“外国人不应干涉我国的内政,更不应干涉我们的立法。中国的立法应当是为了中国人民的利益,可是我们的政府不重视人民的意见,而重视美国的利益,只知道如何便利美国,而不顾老百姓的利益,这不是中国的经济,而是美国的经济。”[9]
关于国民待遇问题,美方坚持如果没有该项规定,外商在华经济活动将受到中国地方法律的限制,但闭口不提美国联邦法与州法律的差别。美国要求美商在华享受国民待遇,而华商在美国只能享受他州待遇,这显然不公平,但在美方压力下,中方同意给予美国公司、社团国民待遇,并同意公司范围包括金融业(中方以前一直反对金融业享受国民待遇),但加上“除缔约彼方法律另有规定外”,同时接受了美国的“它州待遇”。关于“无条件和无限制”的最惠国待遇问题,双方于此费时最多,中方坚决反对“无条件和无限制”字样,因为这将开一个供他国援引的不利先例。由于中方表示“我国在事实上已采用无条件最惠国待遇,但为避免舆论反对及他国援例要求,故不愿列入条约,美方人员以我立场坚定,经请示国务院终于让步,同意将本款中无条件最惠国待遇一句删去”[10]。谈判从重庆到南京,历时半年,至8月底谈成了初稿。
11月4日,中国外交部长王世杰、外交部条约司司长王化成和美国驻华大使司徒雷登、使馆参赞施麦斯在南京签订了《中美友好通商航海条约》。条约内容十分广泛,林林总总,计有三十条之多,各条中又有若干款,但其主要内容可以概括为两项:1.缔约双方国民在下列各方面彼此享有国民待遇,即在彼方领土全境内居住、旅行,从事经商、制造、加工、金融、科学、教育、宗教及慈善事业,购置动产,进出口商品内地税的征收,商品的销售、分配,在彼此领土内所制造商品的出口关税;2.缔约双方在下列各方面彼此享有最惠国待遇(即所谓“不低于任何第三国国民、法人及团体所享有之待遇”),即进口关税、采矿、内河及沿海行船与通商、购置不动产[11]。
中美商约是中国废除不平等条约体系之后,和外国签订的第一个商约。该条约的内容十分广泛,不仅限于条约名称所指的通商航海,还涉及政治、文化、教育、宗教乃至军事等各个方面。如同艾奇逊所称,它“为美中两国的关系提供了一个全面的法律框架”[12]。与旧有不平等条约不同,这个条约的大多数条文规定对于双方都是平等的,互惠的[13]。考虑到中国近代订立的那么多单方面优惠的不平等条约,该约条文的平等互惠内容当然具有一定的意义。然而,在废除了旧的不平等条约的片面最惠国待遇和外侨特权之后,是否只要规定了互惠的最惠国待遇和国民待遇就是平等呢?其中的关键在于,美国是最发达的经济大国,而中国还是一个极不发达国家,互惠平等对于两个经济发展差别极大的国家的意义显然是不一样的,美国可以充分享受的优惠,中国由于经济发展程度所限,根本不可能享受,因此条约签订之后,中国各界反应最为强烈的,就是这种形式上的平等而实质上的不平等。中美商约公布之后,除了国民党的《中央日报》发文认为,“只要这个条约在原则上是平等的,便无非议的余地”外[14],几乎没有得到中国社会各界和舆论的支持。知识界称其为单惠条约,沿海大城市工商界人士多数反对或不无疑问,而内地工商界则一致反对。《大公报》认为:“在实质上,我们觉得它几乎是一个新的不平等条约”;“中国当年的不平等条约中的最惠国条款,是片面的,现在则是双方的,自然是平等的了。但事实上中国的国力太差,于是所有的互惠都变成了单惠。……中国这样的大开门,是完全符合了美国的‘门户开放’政策。美国的高度工业品大量涌来,美国的高度生产力与高度生活力都大量拥来,试想想,我们的工业将如何建设?我们的经济将成何形状?我们人民的生活将处何境遇?我们是弱国穷国,我们不怪美国,只是惊异我们的政府为什么竟不为本国的工业、经济与人民生活谋一些保护?”[15]中共更是抨击中美商约“乃不平等条约废除后首度签订的最不平等条约”,谴责国民党借此约“不但将获得前次所谈五万万元借款,而且将获得更大更多的借款与投资,以便加强统治与扩大内战”[16] 。
面对外界对中美商约的强烈批评,主持中美商约谈判的王世杰承认,“因中美经济状况不同,所谓互惠实际上仍易成为片面之惠,故对若干问题,中国不能不采取若干保留之态度。然为鼓励美国对华投资以助我工业发展起见,势不能不给予美国人民及公司以必要之保障”[17]。为了缓和这种批评,外交部条约司司长王化成于11月28日发表声明:“总观各界批评,最着重之点,佥以中美两国国力不同,我国不能根据条约而享受与美国同样之平等互惠利益,对于此点,我方于谈判中,无时不予以细密之注意。”他认为条约对于中国的实际情况亦给予了考虑,在九个方面中国作了保留。如国民待遇在“法律另有规定时,则不适用”;关于版权,中国人翻译美国著作不受任何限制;对关税自主和进出口的决定权毫无影响;关于船舶航行范围,“其权操之在己”,“我方对沿海贸易及内河航行权之必要保留,由本国国民享有一点,向所坚持”。他强调“所谓最惠国待遇,实即为与第三国之平等待遇,此为我国历年来在外交上所力争之原则。我既不愿在美华侨遭受低于其他国家国民所受之待遇,则我当亦不应对在华之美侨予以不平等待遇”[18]。
评价中美商约,不能仅仅从经济意义考量,它的谈判过程和政治背景也是不应忽视的重要一面。在条约谈判过程中,中美双方处于不平等的地位,中方始终承受着某种有形和无形的压力,有些是美方公开强加的,有些是中方可以感觉到的。而条约谈判的政治背景,加剧了双方的这种不平等性。战后中美关系的两个显著特点是:中国经济的恢复有赖于美国的援助,国民政府需要美国的支持对付其对手中共并确立其在国内的独尊地位。可以说,中美双方都充分认识到自己在谈判中的不利和有利、劣势与优势地位,唯其如此,美国才敢于对中国有关立法过程进行干预;国民党才不顾内外的强烈反对,不惜以损害国内工商业界利益为代价迁就美国,以换取美国的支持。为免节外生枝,条约签订后,11月6日,国防最高委员会批准了条约,9日立法院表决通过条约,这样在条约签订后的一周内,国民政府已经完成了全部批准手续。
颇具讽刺意味的是,就在中国各界对中美商约强烈反对之际,被中国人认为占了便宜的美国人对这个条约仍不满意,这其中除了两国经济文化环境带来的差别外,确实也存在对于国际经济规则的不同理解[19]。比如内河航运问题,在美国人看来,中国关于航运的规定,采取了相背于普遍国际惯例的极端民族主义立场,即所有外籍货轮均不得载货驶往非指定海口的中国口岸。这样就使外籍货轮不能进入上海以远的长江,而只能在上海卸货,再经转运至长江上游港口,如重要的商业中心汉口。结果,货物在中国水域内的转运费远高于其应花费数字,而且上海转运中的种种程序,使它成为阻碍中国内地极需货物的瓶颈[20]。再如知识产权问题,在国人看来似乎并不那么重要,而在极端重视知识产权并以此作为出口创汇大宗产品之一的美国人眼中,条约对中国作了重要让步。美国人希望的是无条件和无限制的自由贸易以及国民待遇,因此,直到1948年11月,美国国会才批准了该条约,30日,中美双方在南京交换了批准书。此时国民党政府已在内战中全面失利,条约对美国人的意义已经很小了。
在战后最初两年间,中美之间还签订了一系列条约和协定,如《关于美国驻华军事顾问团之协定》(1946年4月29日)、《中美空中运输协定》(1946年12月20日)、《关于美国武装部队驻扎中国领土之换文》(1947年9月3日)、《关于美国救济援助中国人民之协定》(1947年10月27日)、《中美在华教育基金协定》(又称《中美文化协定》,1947年11月10日)等。通过这些条约、协定和换文,将美国与国民政府之间的特殊关系进一步固定下来,保障了美国在中国政治、经济、军事、文化等各方面的具有绝对优势的排他性的特殊地位。单就中美经贸关系而言,1936年,中国自美进口及对美出口货值分别占中国进出口贸易的19.6%和26.4%;而到1946年,这两个数字为57.2%和38.7%[21],仅此一项,即可见美国在中国对外关系中所占的特殊重要地位。
发布时间：2024-01-01 文章来源： 可可诗词网 https://www.kekeshici.com/
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