《中华民国宪法》的制定

        此次国民大会按其组织法的规定为制定宪法并决定宪法施行日期,因而也被称为制宪国大。国民党提交国大讨论的宪法草案是张君劢草拟、曾经政协宪草审议会讨论而未得到各方一致认可的方案,此草案于开会前由王宠惠、吴经熊等作文字之整理校正,复经孙科、王宠惠、吴铁城等就校正稿加以研究,基本维持原案。国大开幕后,孙科邀请政协宪草审议委员会成员(中共与民盟未参加)再度审议后,经国民党中常会“原则通过”,11月22日立法院决议“照案通过”,国民党遂以政治协商会议商订之宪法草案修正案的名义于28日提交大会^[1]。由于政协被认为是全国一致的政治协商,因此蒋介石在向大会提出该草案时仍然强调,这个草案是“根据政协的修改原则,再加审订整理和补充,成为完整的草案……中国共产党虽没有参加,而当时参加政协的大多数党派是经过同意的”^[2]。大会分八个审查委员会审议宪草各章内容,另由综合委员会负责审查各组争论不决事项、各组审查结果与宪草原则有变更者、综合各组意见及宪草章节文字整理。
        提交国大的宪法草案虽然作了若干于国民党有利的修改,如无形国大改为有形国大,取消立法院的不信任权,降低省的自治地位等,但因为当时的情况,国民党尚需以民主的门面号召全国,因此不能不留有政协宪草原则的痕迹。在立法与行政的关系上,保留了立法对行政的制约权,尤其是国大组织形式,虽为有形,但只限于选举罢免总统副总统和复议宪法等极少事项,使出席国大的国民党代表很不满意。大体而言,“制宪国大中有一部分国民党籍代表以遗教及五五宪草为依据,希望尽量修改宪法草案。而非国民党籍代表则认为宪法草案系各党派意见调和折衷的结果,内容比较合于民主,宜尽量予以维持”^[3]。
        在大会讨论过程中,国民党代表对这个草案的不同意见,集中在国大权力过小,立法院权力过大上。他们主张国大为国家最高政权机关,应为常设机关,每年开会一次,代表全国人民行使选举罢免创制复决四权。他们的理由当然是冠冕堂皇的,一是搬出孙中山的建国大纲,强调不能违反国父遗教;二是立法权大,易形成议会专制,且行政受牵制,不能顺利运转;三是所谓中国地域辽阔,人民程度不高,以数百人的立法院由人民选举产生,必不易运作。总之,如照国民党代表的意见,现行宪草是人民无权,政府无能;扩大国大的职权,加强行政权力,则是人民有权,政府有能。
        国民党代表的言论,引起舆论和部分代表的反弹。《大公报》连发数文,批评国民党代表一党独大的心态与做法,其言辞相当尖锐。该报社评《一个可怕的观念》,针对国民党立委讨论宪草时所说“相信我们的主义,才能做我们的国民”的谬论批道:“这话严重极了,这话就代表着一个很为可怕的观念。由此观念出发并发展,那就注定了一党力图独裁,而国家终于破裂。……那些不相信‘我们’的主义不能做‘我们’的国民的那大群‘他们’怎么样呢?岂不就被拒于‘我们’一群的国家之外,而势所必至,使那大群‘他们’而另成一个或数个国家了吗?……这就是说,与‘我们’思想不同的人,就是自外生成,就应摈出于国家之外。这在主观上,是无比的凶暴;在客观上,是迫使国家碎裂,迫使天下大乱。”^[4]该报评论指出:“国民大会,会期间隔长,集会时间短,名为有形,实同虚设”;照此办理,“一个权力极大的总统,下面直属一个不受任何限制的行政院,旁边有一个徒拥虚名的有形国民大会。如此总统既高踞五院之上,有权支配国民大会,再加上总统手中握有无限制的紧急命令权。这是一个怎样的制度?”^[5]这就点出了国民党之所以独钟情于国大制度的用心。国民党代表坚持民主只能通过国大体现,然外人难免疑问,数百人的立法院尚且不易运作,以一个两千人以上的国民大会,又如何能够体现人民权力?再者何以立法院是代议制而遭否定,而国大就不是代议制?何以国大可以代表民意,而同样是民选的立法院就不能代表民意?说到底,国民党如此坚持国大的权力,无非是以国大大而无当的形式,又不经常开会,更便于执政党操纵而已。参加国大的青年党代表亦反对国民党的主张,认为“一个万能的政府,如果没有一个常设的人民代议机关从旁时时监督,谁能保证总统常是贤明,官吏常是尽责?如果不贤不能,人民有什么办法去纠正他?照五五宪草的规定,国民大会每三年仅召集一次,会期不过一月至二月,是三年之中有二年零十个月政府可以为所欲为,无人掣肘……以两千人左右的国民大会,断无法长期集会,行使监督政府的职权”^[6]。其实这也正说明,国民党制宪的真正目的并不在于民主,而在于通过制宪为其统治找出法理依据。当年制宪国大的副秘书长雷震以后亦承认:“如以国民大会为代表人民的机关,立法院为纯粹立法技术的机关,那么,顾名思义,国民大会仍属于代议的制度。可是代议制度之下,经由立法程序来控制行政权活动的手段,国民大会几乎完全没有,故此种民主政治,实际上连代议制度都不如了。”^[7]
        国大关于宪草的争论,迫使蒋介石不得不表态,他在各种场合反复告诫国民党代表,“如果大家意见纷纭,议论庞杂,往复辩难,各逞己见,那不仅在二十天内不能制定宪法,即使讨论一年,也不会获得结果!这次国民大会如果失败,就等于是共产党胜利,所以要特别注意!”蒋的意图非常清楚,即以国大和宪法堵住外界对国民党一党专政的批评。为了平息党内的反对意见,蒋推心置腹地告诉他们:“任何宪法都有修改的规定的,这次宪法草案通过之后,如果将来发现有不妥的地方,我们在下届国民大会,仍旧可以提出修改,使之符合我们的理想。”^[8]蒋之所以急于通过宪法的另一个重要原因是美国人的压力。马歇尔明白表示,考虑到美国的关心,如果通过偏离接近于政协认可的基本原则的宪法,对国民政府将是致命的^[9]。结果在蒋介石召集国民党高层人士讨论宪法问题时,经过长时间的辩论,原草案的有关内容终得以维持^[10]。
        在宪法草案的讨论中,也有事先没有料到的热点问题,即首都应设在何处。提交大会的草案将首都定为南京,但颇有代表反对。有人主张定都武汉,理由是位置居中,便于指挥国政;有人主张多设陪都,广为疏散。比较集中的争论是定都南京,还是定都北平。主张前者的认为,定都南京有其革命历史的背景,孙中山领导建国,抗战胜利还都,南京乃留以不可磨灭的光荣历史,是以南京之为国都,实系全民热血铸成,更为举世周知之事实。主张后者的认为,东北西北为国防首要,北平能控制东北和西北,有利国防,远胜于南京;北方多产煤铁,可促进重工业发展;北平为数百年古都,规模宏大,形势雄壮,气候适宜,交通便利;甚至说,凡建都于北纬25度以北的国家或民族,无论大小国家或民族,没有一个不是强国;如果中国北伐成功时即定都北平,“九一八”及卢沟桥事变或不会发生。为了缓和两派的争论,也有不少代表提出“国都为政治之中心,不能不配合当时之国策,为顾全事实及解除目前种种之困难计,宪法中似可不必作此硬性之规定”^[11]。结果在第一审查委员会第一次表决时,全部192人中,主张首都定为北平者117人,主张宪法对首都不加规定者67人,还有其他若干意见,主张首都定在南京者竟至无一人(有若干人主张南京为首都之一)。第二次表决时,主张维持南京为首都者亦只有63人。北平为首都一案遂提交综合委员会。
        12月21日,国大第十三次大会提出宪法草案审查报告书。各审查委员会提出对草案的修改意见后,经综合审查委员会综合各方意见予以定案。蒋介石特意让陈诚主持综合委员会,直接秉承己意,既保证自己的意图得以贯彻,又可以以军方力量控制CC系的嚣张。在几个争论较多的问题上:1.关于国大职权,草案规定为选举罢免总统副总统,宪法修改之创议,复决立法院所提宪法修正案,关于创制复决两权之行使,俟全国有半数之县市曾经行使创制复决两权时,由国大制定办法并行使之;第二审查委员会建议改为,国大职权为选举和罢免总统、副总统、立法、司法、监察、考试四院院长副院长及立法、监察委员(行政院长由立法院选举,但可由国大罢免),创制和复决法律,修改宪法,宪法所赋予其他职权;参加该委员会的青年党、民社党和部分代表声明保留;综合委员会决定基本维持原草案。2.关于总统与行政院的关系,草案规定总统依法公布法律发布命令,须经行政院长或有关部会首长副署;第三审查委员会争论未决,最后以出席73人中之43票通过并送综合委员会;综合委员会决定维持原草案。3.关于总统紧急命令权,草案规定于天然灾害或财政经济重大变故时,总统于立法院休会期间,得经行政院会议决议,依紧急命令法发布紧急命令,但须于一个月内提交立法院追认,如立法院不同意,该紧急命令立即失效;第三审查委员会建议在天然灾害和财政经济重大变故外,增加紧急事变一项;综合委员会决定维持原草案^[12]。4.关于行政院与立法院的关系,草案规定,行政院对于立法院不赞同其重要政策之决议,或立法院通过之议案但认为窒碍难行时,得经总统之核可移请立法院复议,如经出席立法委员三分之二维持原决议或原案,行政院长应予接受或辞职;第三审查委员会将立法院复议通过人数改为全体立法委员的三分之二;综合委员会决定基本维持原草案^[13]。
        由宪草一读对原草案的修改可以看出,审查委员会的修改倾向于维护五五宪草原案,即扩大国大权力,加强行政权力,但综合委员会的最后修正倾向于在一定程度上维护政协宪草的名义,也就是维护未来宪法的社会认同,这也是国民党在国大设立综合委员会,意图对过分偏激作法有所纠正的目的所在。值得注意的是,在地方政制方面,草案意见为省于不抵触国家法律内得制定单行法规;省得召集省民代表大会,依据省县自治通则制定省自治法,但不得与宪法抵触;省自治法制订后,须即送司法院,如司法院认为有违宪之处,应将违宪条文宣布无效。第五审查委员会的意见和综合委员会的意见于此完全一致,可证国民党对于地方政制的敏感,在事关国民党统治根本的方面,审查委员会和综合委员会是高度统一的。关于首都,草案原定为南京,第一审查委员会建议改为北平,综合委员会亦通过。与提交大会的草案相比,宪法一读经综合委员会定案后,除了删去立法与监察委员为国大当然代表,及首都改为北平外,没有什么实质性改动^[14]。
        为了保证宪法的顺利通过,蒋介石在20日对国民党国大代表的演讲中要求:凡综合审查委员会提出的意见,除中央另有指示者外,应依照通过;除临时指定必要者外,其他代表不必发言^[15]。在这样的严令下,从21日到24日,宪草一读修正案经二读逐条通过,惟删去了关于首都的一条^[16]。12月25日,制宪国大第二十次会议三读通过《中华民国宪法》,并决定于1947年12月25日实施。
        《中华民国宪法》分为十四章,共一百七十五条,基本内容如下:
        第一章总纲,中华民国基于三民主义,为民有民治民享之民主共和国;中华民国之主权属于国民全体;中华民国各民族一律平等。
        第二章人民之权利义务,人民无分男女、宗教、种族、阶级、党派,在法律上一律平等;人民身体之自由应予保障,非经司法或警察机关依法定法序,不得逮捕拘禁;非由法院依法定程序,不得审问处罚;人民享有居住及迁徙、言论讲学著作及出版、秘密通讯、信仰宗教、集会及结社自由;人民有生存、工作及财产权,请愿、诉愿及诉讼权,选举、罢免、创制及复决权;人民其他自由权利,不妨害社会秩序公共利益者,均受宪法保障;以上自由权利,除为防止妨碍他人自由,避免紧急危难,维持社会秩序,或增进公共利益所必要者外,不得以法律限制之。
        第三章国民大会,国民大会依本宪法之规定,代表全国国民行使政权;国大代表由区域、民族、侨民、职业、妇女代表选举组成;国大职权为选举、罢免总统副总统,修改宪法,复决立法院所提之宪法修正案;国大代表六年改选一次,于总统任满前九十日由总统召集开会,并得在补选或弹劾总统副总统时、或修正宪法时、或五分之二以上代表请求时,召开临时会议。
        第四章总统,总统为国家元首;统率全国军队;依法公布法律发布命令,须经行政院长或有关部会首长副署;依法宣布戒严,但须经立法院通过或追认,立法院认为必要时,得决议移请解严;依法任免文武官员;国家遇有天然灾害、疬疫或国家财政经济上有重大变故,须为急速处分时,总统于立法院休会期间,得经行政院会议决议,依紧急命令法,发布紧急命令,但须于一个月内提交立法院追认,如立法院不同意时,该紧急命令立即失效;总统任期六年,连选得连任一次。
        第五章行政,行政院为国家最高行政机关;院长由总统提名,经立法院同意任命,副院长、各部会首长及政务委员,由院长提请总统任命;行政院对立法院负责,行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责,立法委员在开会时有向行政院质询之权;行政院对于立法院不赞同其重要政策的决议,或对于立法院议案认为窒碍难行时,得经总统核可,移请立法院覆议,如经出席立法委员三分之二维持原决议或原案,行政院长应即接受或辞职。
        第六章立法,立法院为国家最高立法机关,由人民选举之立法委员组织;立法院有议决法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约等议案及国家其他重要事项之权;立法委员任期三年,连选得连任,院长副院长由委员互选^[17]。
        第七章司法,司法院为国家最高司法机关,掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒;解释宪法并有统一解释法律及命令之权;院长副院长及大法官由总统提名,经监察院同意任命;法官须超出党派之外,依据法律独立审判,不受任何干涉。
        第八章考试,考试院为国家最高考试机关,掌理考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项;院长副院长及考试委员由总统提名,经监察院同意任命;公务人员选拔,应实行公开竞争之考试制度,非经考试及格者不得任用;考试委员须超出党派之外,依据法律独立行使职权。
        第九章监察,监察院为国家最高监察机关,行使同意、弹劾、纠察及审计权;监察委员由各省市议会、蒙古西藏地方议会及华侨团体选举;委员任期六年,连选得连任,院长副院长由委员互选;监察院对于总统副总统之弹劾案,须有全体委员四分之一以上提议,全体委员过半数之审查及决议,向国民大会提出之。
        第十章中央与地方之权限,中央立法并执行者为,外交、国防、全国性法律、司法制度、全国性交通、中央财政、国营经济、币制及国家银行等;中央立法并执行或交由省县执行者为,省县自治通则、行政区划、森林工矿及商业、教育制度、银行及交易所制度、土地法、劳动法及其他社会立法、警察制度等;省于不抵触国家法律内,得制定单行法规。
        第十一章地方制度,省得召集省民代表大会,依据省县自治通则,制定省自治法,但不得与宪法抵触;省自治法制定后,须即送司法院,司法院如认为有违宪之处,应将违宪条文宣布无效;省自治法施行中,如因其中某条发生重大障碍,由五院院长组织委员会提出方案解决;省法规与国家法律抵触者无效;县实行县自治,依据省县自治通则,制定县自治法;县民关于县自治事项,依法律行使创制之权,对于县长及其他县自治人员,依法律行使选举罢免之权;县议会议员及县长由县民选举。
        第十二章选举罢免创制复决,各种选举以普通、平等、直接及无记名投票方法行之;国民年满二十岁者有依法选举之权,年满二十三岁者有依法被选举之权;各种选举之候选人,一律公开竞选;创制复决两权之行使,以法律定之。
        第十三章基本国策,国防以保卫国家安全维护世界和平为目的,军队须超出个人、地域及党派关系以外,任何政党及个人不得以武力为政争之工具,现役军人不得兼任文官;外交应本独立自主之精神,平等互惠之原则,敦睦邦交,尊重条约及联合国宪章;国民经济应以民生主义为基本原则,实施平均地权,节制资本。
        第十四章宪法之施行及修改,宪法之解释,由司法院为之;宪法之修改,或由国民大会代表总额五分之一提议,三分之二出席,出席代表四分之三决议,得修改之;或由立法委员四分之一提议,四分之三出席,出席委员四分之三决议,拟定宪法修正案,提请国民大会复决^[18]。
        制宪国大通过的宪法,就其条文而言,表现了一定的民主性和进步性。以人民自由权利而论,“五五宪草”对于每项自由权利均附有“非依法律不得限制之”的条文,名为自由实为限制大开门径。在代表的反对下,此项条文被取消,而另列一条规定,除了几项条件外,不得以法律限制人民自由,对于人民自由的保障更为明确。在行政与立法关系方面,既非总统制,亦非完全的责任内阁制,而是折衷了立法与行政、总统与行政院的权限,但基本保证了立法的控制地位,对于总统权力亦作了较多限制,如发布命令必须行政首长副署,实际是有限度的责任内阁制。然而宪法毕竟是理论,要想将其真正运用于实际中,并非其条文显示的完美。还以人民自由为例,宪法于1947年12月25日实施后,国民政府即公布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》,其后又在全国普遍设立特种刑事法庭,以所谓“戡乱时期”为借口,以严酷手段处置所谓“谋叛案”,宪法中的各项人民自由条款几成空文。另以总统权力为例,蒋介石在将宪法草案提交国大时称,“五权宪法的中央制度,可以说是一种总统制,行使政权的人民如果没有掌握政权的能力,对于治权不能有适当控制,则总统权力过分集中必至形成极权政治,这种政治不合于现在时代,而且有害于中国有害于中华民族的”。照蒋的讲话,他也是反对总统制的,然而妙就妙在他话锋一转,称“我相信假如我自己来行使五权宪法,我一定能以国父之心为心,以治权来保护政权,培育政权,使民权充分发展”^[19]。换句话说,别人实行总统制会搞独裁,我实行总统制则是民主,这表明了蒋的真心还在总统制,然而又要在形式上表现出民主。蒋的亲信左右对他的这种想法可谓了然于心^[20],果然,就在蒋介石在国大上声称“总统的紧急处分权,我以为也可以删去,以避免外人的误会”之后,在次年的行宪国大上,国民党代表领会蒋意,又搞出一个《动员戡乱时期临时条款》,既不违宪法“民主”之名,又保证总统权力扩张到了极限,实际上一切大权仍操总统之手^[21]。
        即使是这样一部远远谈不上完善的宪法,因为在议会民主制方面有所突破,对国民党一党专政多少有些限制,因而引起其党内相当多数人的不满,以至宪法通过后,孙科、王宠惠、彭学沛等国民党高级官员不得不撰文解释订立这样一部宪法的理由,以缓和党内的反对声浪^[22]。一般舆论则认为,这部宪法“较五五宪草为进步,但从时代性格与立法技术上看,尚非理想的佳构”,“思想上有矛盾,因之在制度上欠和谐,而条文尤其粗陋草率”,“最大缺点还不在它的本身,而是这次的制宪国大缺少了一个和平团结的规模。一个主要的党派未参加,而半个中国还在打内战,因此大大减损了这部宪法的尊严性”^[23]。美国人则从他们的立场对这部宪法予以肯定。马歇尔认为,这部宪法可称为一部民主宪法,其主要部分符合政协决定之原则;司徒雷登认为,提交大会的宪法草案比十年前的草案要民主得多,如果不是委员长的决心,它本不会被大会通过^[24]。然而这部宪法有其名而无其实,美国人也心知肚明。
        12月25日,制宪国大闭幕,扰攘经年的国大与宪法问题总算暂时落下了帷幕。虽然蒋介石宣称“这一部宪法的精神,是荟萃全国各方面的意见,是根据政治协商会议所定的原则”;“宪法的内容,兼顾到理想和现实,对于国内各民族,汉满蒙回藏及国内其他各民族的一律平等,各政党在法律上一律平等,以及人民权利自由的积极保障,都有确切的规定”^[25]。然而国民党原来希望达到的目的远远没有实现,最关键的是中共与民盟对国大和国大通过的宪法持反对与不承认态度。中共中央机关报《解放日报》在社论中辛辣地写道:“蒋介石打出了最大的一张牌,但是他既不能满足人民,又不能压倒对方,却只把曾弄假成真的国大再弄真成假。一切历史家都会看出,这乃是蒋介石一生中最大的政治失败。”^[26]民盟声明认为此次国大“是违背了政治协商会议的决议程序与精神而召集的一种制宪会议”,“此次宪法所依据的宪草乃国民党片面提出的草案,在法律上与事实上均非政协宪草”;批评国民党“显系假借制宪行宪之名,为长期内战永久分裂作准备,此实政府决心放弃和平与团结之预谋”;表示“政府此种措施,与本同盟之主张根本违背,更与全国人民之利益根本冲突,本同盟愿唤起全国人民共起坚决反对”^[27]。这样的结局,还在国大开会时,已有代表认识到了。因为“政治协商会议,由政府重要人员与各党重要人员组织之。……此各党皆为会议中主体。必须主体完全存在,始终遵守,由此会议产生之宪法,方能有效。今共产党及民盟,皆不来参加制宪,是政治协商会议之主体,已不完全存在,由此产生之宪法,安能期其有效”^[28]。