佛教最初传入中国的汉代时,政府是不允许百姓出家为僧的。到了公元250年左右自颍川(今河南许昌)人朱士行出家成为中国汉地的第一个僧侣以后,汉地才逐渐有人出家,政府也不再加以干涉。在当时,要想出家是比较自由的,和古印度一样,只要本人愿意(年幼者要征得父母的同意)并有寺院接收,便可剃度成为僧侣。虽然历代王朝都曾规定过寺院僧尼的人数与出家的年龄,但这都是为了淘汰为数过多的僧尼。自北魏灵太后到清朝乾隆年间,度僧权一直为国家所掌握,未得到政府的许可,百姓不能私自出家为僧。
        自从度僧权归国家所有后,历代统治阶级在度僧方面都制定了相应的政策。灵太后曾在禁令中明确规定:奴婢不准出家,寺院的僧尼如果私自为他人的奴婢剃度,将放逐五百里之外为僧,如果僧尼收养亲戚的子女或他人奴婢的子女达到一定年龄时,私自为他们剃度的话,勒令犯者还俗,被收养者遣回原籍。唐太宗也曾规定每州只留一寺,大寺留僧三十人,小寺留僧十人,其余勒令还俗。宋代虽然“鬻牒”泛滥,却也规定有一百僧尼居住的地方,每年方可度一人出家。僧侣出身的明太祖也曾颁布禁令,禁止幼童出家,“敢有收留幼童为僧者,首僧凌迟处死,幼童父母迁发化外”,凡要出家者,必须年满二十以上,经过三年的试用后,赴京验考合格者,才能取得出家的资格。清初规定凡持有政府颁发的度牒的僧侣,允许每人收徒一人,若有私度者杖八十,勒令还俗,冒名顶替者杖四十,僧官革职还俗,官吏失察,罚俸三月。
        封建帝王们在度僧政策上采取三种方法:试经度僧、特恩度僧、进纳度僧。所谓的试经度僧,就是在寺院中经过一段寺院生活的后补僧尼,在政府规定的日子里进行学业测试,考试合格者由政府发给度牒,成为正式僧尼。试经度僧始于六朝时期,虽经隋唐数百年,但都未形成确定的制度,直至宋代才规定定期考试僧尼。唐朝与北宋大多考《法华经》,南宋大多考《大般若经》。特恩度僧,则是在皇帝、皇后或皇族的诞辰、忌日等大典的日子里,不经考试而由政府特批成为僧尼。这种特恩度僧历代都有,元朝更甚,只要帝王对佛教越崇信,特恩度僧的人数就越多。进纳度僧是指要想成为僧尼,可向政府交纳一定的钱财,政府就发给一张度牒,即使是在家人,只要交够钱数也可成为名义上的僧尼。这种制度早在唐代中宗时就有过,不过当时都是些有权势的人私用职权之便,纳贿卖度,属于非法行为,以后逐渐公开化,到了宋代进纳度僧就成为国家财政收入的一部分了。